Com previsão de nova consulta pública pela ANP no segundo semestre do ano, proposta da agência para acesso de terceiros aos terminais aquaviários pode penalizar investidores e criar confusão jurídica, alerta IBP

Diante da abertura do mercado de refino e da necessidade de adequar a regulação que estabelece
critérios para o livre acesso de terceiros aos terminais aquaviários (Portaria ANP 251/2000) à Lei dos Portos (nº 12.815/2013) e à Resolução Antaq (nº 3.707/2014), a ANP deve realizar nova audiência pública para tratar da revisão da norma no segundo semestre, adiantou o superintendente de Infraestrutura e Movimentação da agência, Hélio Bisaggio, à Brasil Energia.

Com a revisão, a ANP busca impulsionar a competitividade no setor de combustíveis “a partir do amplo acesso de terceiros a instalações portuárias, o que estimula a entrada de novos atores no mercado concorrencial”, escreveu a agência em novembro de 2020, quando foi realizada a última audiência. No entanto, a proposta apresentada pelo regulador, segundo relatos, pode desestimular investimentos em infraestrutura, sob o risco de acirrar os gargalos logísticos. Em ofício enviado à agência em maio, o IBP e a Associação Brasileira dos Terminais Portuários (ABTP) manifestaram preocupação quanto às “obrigações excessivas impostas aos operadores”. As entidades são contrárias às restrições ao direito de preferência do proprietário e à limitação de contratação de capacidade dos terminais.
Em resposta, o superintendente da ANP declarou que a agência já se mostrou favorável ao entendimento de não estabelecer limites de contratação quando não houver terceiros interessados, mas que, em relação ao direito de preferência do proprietário, “segue uma determinação legal muito específica”, já que a Lei do Petróleo (nº 9.478/98) estabelece como papel da ANP regular o direito de preferência.

Terminais sob regra geral
A proposta da minuta da ANP consiste em uma regra geral para todos os tipos de terminais, sem distinção entre os terminais reguladores (integrados às refinarias) e os multipropósitos. Enquanto a função do primeiro é abastecer e escoar a produção de uma refinaria, cujos principais interessados são aqueles que comercializam produtos (carregadores), o segundo, que não movimenta apenas produtos regulados pela agência, busca maximizar a comercialização dos serviços associados aos terminais, tendo como principais agentes os operadores logísticos – devido à finalidade deste último, o IBP não vê sentido em assegurar livre acesso.

Outro ponto polêmico da minuta é a inclusão de elementos da regulamentação de acesso aos dutos de transporte destinados à movimentação de petróleo e derivados (Resolução 35/2012). Para a entidade, os terminais viabilizam operações de transporte-armazenagem-transporte, possuem inúmeros modais de entrada e saída com tempos de operação distintos, e quem determina o momento em que o produto armazenado será movimentado é o dono da carga. Os dutos, por sua vez, operam no esquema armazenagem-transporte-armazenagem, possuem pontos de entrada e saída bem definidos e movimentação determinada pelo operador do terminal.

A diretora executiva de Downstream do IBP, Valéria Lima, avalia que a ANP parte de uma premissa equivocada, que diz respeito à organização das indústrias de rede. “A discussão deve ser baseada em outros conceitos”, disse. Por isso, defende a necessidade da elaboração de uma Análise de Impacto Regulatório (AIR) por parte do órgão regulador. Por se tratar da atualização de uma norma em vigor, no entanto, a ANP entende que não é obrigada a fazê-lo. Mas o superintendente de Infraestrutura e Movimentação da agência disse à Brasil Energia que, apesar disso, o documento
será produzido em breve.

Amarras do livre acesso
Embora Hélio Bisaggio defenda que o livre acesso deve ser dado apenas quando há ociosidade, que ocorre quando o terminal não possui carga a receber, a Transpetro alega que tal obrigatoriedade impacta o planejamento de suprimento e/ou escoamento de produtos, tendo em vista que os terminais aquaviários integrados às unidades de produção e refino de petróleo garantem o fluxo da produção e permitem alterações no portfólio do refino, quando se tem flexibilidade no uso dos ativos logísticos.

De acordo com a empresa, é inviável determinar a ociosidade ou mesmo a capacidade operacional de um terminal devido à dinâmica das movimentações. Diversas variáveis afetam a capacidade, como as vazões de entrada dos produtos (capacidade do navio, tipo de produto, fila de navios), bem como as de saída (modal de saída, tipo de produto, capacidade do recebedor), além da impossibilidade de se prever o tempo de giro do estoque armazenado.
“As flutuações de demanda, a formação de lotes e as tendências dos preços internacionais também influenciam a estratégia de estoque dos carregadores, que pode se inverter totalmente em curto prazo”, informou em nota.
A Transpetro afirma ainda que a limitação nos volumes de preferência do proprietário, baseada em histórico de movimentação, impede o planejamento futuro do uso das instalações, tendo em vista que o investimento realizado, com capacidade ociosa prevista, é parte do plano em que são consideradas contingências, ajustes de mercado e as condições necessárias para ampliação futura das unidades de refino.

No seu entendimento, o histórico de desenvolvimento do setor não pode ser ignorado, pois “dutos e
terminais não foram concebidos para operação em livre acesso, uma vez que, à luz do monopólio
previsto pela Constituição, a Petrobras era responsável por todo o investimento da cadeia e, de fato
e de direito, pelo o abastecimento nacional”.

Monopolista, não
Na opinião do executivo da ANP, não há interesse do agente verticalizado em expandir a sua
infraestrutura, sob o risco de criar espaço para o concorrente. A lógica do operador logístico
desverticalizado, por sua vez, que é vista com bons olhos pela agência, consiste em aumentar o
giro, a tancagem. “O agente verticalizado só disputa onde pode obter vantagem sobre o domínio do
mercado”, avalia Bisaggio.

Como exemplo de como “é mais difícil ver um agente verticalizado disputando terminais onde é fácil
ter acesso”, o superintendente lembra que, em abril, o leilão para arrendamento de quatro terminais
dedicados à movimentação e armazenagem de granéis líquidos no Porto do Itaqui (MA) atraiu R$
800 milhões em investimentos. Na ocasião, a Santos Brasil Participações arrematou três lotes,
enquanto o quarto lote foi arrematado pela Ultracargo. “O vencedor de três terminais (Santos Brasil)
não tem tradição em terminais de líquidos no Brasil. Teve disputa, teve ágio. O investimento saiu”,
afirmou.

O IBP, entretanto, chama atenção para o fato de que em apenas quatro dos 14 leilões de terminais
de líquidos em portos públicos realizados pela Antaq nos últimos quatro anos, houve a participação
de operadores logísticos. Já os participantes com carga própria para movimentação demonstraram
interesse em 12 certames. Na interpretação da entidade, é mostra inequívoca de que, se a minuta da

proposta da ANP for aprovada sem o direito de preferência do proprietário, haverá menor interesse em investir.
Opinião do especialista Se a regulação da ANP pesar a mão, a garantia de autonomia operacional e gerencial dos
investidores privados poderá ser suprimida, inibindo os investimentos ao invés de estimulá-lo, diz Marcus D’Elia,
sócio-diretor da Leggio Consultoria. Para o consultor, a perspectiva da ANP de ocupar o máximo possível da infraestrutura nacional para garantir o abastecimento é de “curtíssimo prazo”, fruto do desconhecimento do regulador acerca da natureza desse tipo de operação.

A razão disso, explica, é que os terminais são bem ocupados com 60% do fator de utilização. A
partir daí, deve-se começar a planejar a sua ampliação para que não atinja 80% de ocupação,
patamar que o torna anticompetitivo, com filas de embarcações que tiram eficiência e agilidade
operacional. Diante disso, argumenta o especialista, falta consistência técnica à proposta da ANP.
“A rápida ocupação dos terminais pelos free riders intensificará os gargalos logísticos, colocando
em risco a própria garantia do abastecimento”, aponta. Sua posição é favorável a regulamentação
de livre acesso que garanta a movimentação portuária no país sem desencorajar o investidor.
“Ninguém é contra o conceito de livre acesso, mas tem que fazer sentido. Do jeito que está, me
parece muito pobre”, afirma D’Elia.
Incertezas à vista
Segundo Juliana Pizzolato, sócia do Kincaid | Mendes Vianna Advogados, existe uma competência
concorrencial entre Antaq e ANP no que diz respeito aos terminais. Enquanto a Antaq regula portos
em geral, a ANP regula os terminais de movimentação de combustíveis. Mas, além da Portaria ANP
251/2000, o acesso a terminais aquaviários por terceiros também é regulado pela Lei dos Portos,
que estabelece que o acesso deve ser concedido apenas por “caráter excepcional, por qualquer
interessado, das instalações portuárias concedidas, arrendadas ou autorizadas”.

Outra questão relevante está relacionada aos terminais de uso privado (TUPs), que foram excluídas
das regras propostas pela agência. Mas, sob o argumento de que há TUPs que foram licitados em
portos públicos, o IBP vê contradição. Afinal, o proprietário dos portos públicos é a União, não é o
arrendatário, apesar do último ter o direito de fruição do terminal, como se proprietário fosse. Caso
seja levada adiante pela ANP, a proposta “pode tornar os portos públicos menos atrativos, com
redução potencial nos valores de outorga e investimentos nesses locais”, diz o trecho de um
documento do instituto.
Por fim, Juliana Pizzolato destaca a dificuldade de definir o conceito de ociosidade. A advogada
acredita que a ANP deve seguir o caminho de estabelecer parâmetros para que o próprio operador
defina a sua capacidade. Em sua interpretação, a preocupação da agência é de que não sejam
realizados muitos contratos indicando programações que servem apenas para “mascarar” a
ociosidade de um terminal.
“Ter o acesso não discriminatório não deveria ser negado, não é o que vai tirar a atratividade do
investimento. Mas é essencial que o investidor tenha preferência na utilização da infraestrutura e
que o critério de ociosidade seja muito bem determinado para que uma movimentação de terceiro
não atrapalhe uma programação”, conclui.

Fonte: Revista Brasil Energia